SETIAP beberapa tahun, jerebu yang sama kembali menyelubungi rantau ini, dan skrip diplomatik yang hampir serupa terus berulang. Kebimbangan disuarakan, tindakan dijanjikan, namun hasil yang berkesan masih amat terbatas.
Apabila tindakan di peringkat domestik atau dua hala berdepan kekangan, ASEAN dilihat sebagai platform diplomatik yang mudah dan selamat untuk sekurang-kurangnya memperlihatkan bahawa usaha sedang dilakukan bagi menangani kemelut berpanjangan ini.
Namun, keadaan ini menimbulkan risiko apabila mekanisme ASEAN sekadar menjadi wadah diplomasi yang memberikan kepuasan sementara, tanpa perubahan struktur dan sistemik serta penyelesaian sebenar yang amat diperlukan.
ASEAN telah gagal dalam menangani isu jerebu sejak lebih tiga dekad, dan pelbagai krisis serantau lain yang mendesak serta berlarutan seperti krisis Myanmar dan turut berdepan kebuntuan yang sama akibat keterbatasan struktur pertubuhan tersebut.
ASEAN berisiko dijadikan platform diplomatik yang selesa dan selamat, membolehkan kerajaan negara anggota memperlihatkan bahawa sesuatu sedang dilakukan, sedangkan keberkesanan sebenar terus terbatas.
Krisis Berpanjangan
Kekangan utama dalam kemelut pembakaran hutan dan jerebu di Indonesia adalah jurang antara komitmen politik, tindakan kecemasan dan keupayaan penguatkuasaan sebenar, terutamanya melibatkan koordinasi di antara kerajaan tempatan dan pusat.
Persoalannya, bagaimana dan mengapa kebakaran pada skala sebegini terus berulang sedangkan segala risiko dan punca utamanya telah lama dikenal pasti.
Pada 1997-1998, hampir 100,000 kilometer persegi kawasan terbakar, dengan kerugian dianggarkan sekitar AS$9 bilion. Krisis besar seterusnya berlaku pada 2015, apabila 2.6 juta hektar kawasan terbakar dengan kerugian mencecah AS$16.1 bilion.
Tahun ini, Reuters menyifatkan keadaan tersebut sebagai musim kebakaran akibat fenomena El Nino yang paling serius di Indonesia dalam tempoh lebih sedekad.
Punca asas masalah ini telah berulang kali dikenal pasti, termasuk amalan pembukaan tanah melalui pembakaran, kelemahan pengurusan kawasan tanah gambut, kepentingan ekonomi sektor perladangan serta kelemahan pemantauan dan penguatkuasaan di peringkat tempatan.
Walaupun fenomena El Nino telah memburukkan keadaan, ia tidak boleh terus dijadikan alasan tunggal yang mudah untuk mengetepikan tanggungjawab manusia dan institusi.
Selagi keutamaan hanya tertumpu kepada tindak balas kecemasan pasca krisis dan bukannya pembaharuan struktur serta langkah pencegahan, masalah ini akan terus berulang.
Kerangka Kerjasama
ASEAN telah mewujudkan pelbagai kerangka kerjasama, termasuk Perjanjian ASEAN Mengenai Pencemaran Jerebu Merentas Sempadan yang ditandatangani pada 2002, Pelan Hala Tuju ASEAN Bebas Jerebu 2016-2020 serta pelan kedua bagi tempoh 2023-2030.
Namun, impak sebenar hampir tidak kelihatan, dan segala komitmen ini lebih meyakinkan di atas kertas berbanding realiti di lapangan.
Terdapat tiga kelemahan struktur utama yang menjelaskan keadaan ini.
Pertama, punca sebenar krisis jerebu berakar umbi dalam struktur ekonomi dan corak penggunaan tanah, dengan kepentingan komersial berskala besar yang perlu ditangani.
Kedua, keupayaan dan kesungguhan untuk menguatkuasakan undang-undang berbeza antara kerajaan pusat, pentadbiran tempatan dan agensi penguatkuasaan.
Ketiga, ASEAN sendiri tidak mempunyai kuasa penguatkuasaan untuk mengenakan penalti atau memastikan peraturan dipatuhi.
Perjanjian yang dimeterai sememangnya mempunyai nilai diplomatik, politik dan institusi, namun keupayaan penguatkuasaannya hampir tidak wujud, tanpa mahkamah penguatkuasaan khusus mahupun kuasa untuk mengenakan sekatan atau tindakan terhadap negara anggota.
Justeru, perjanjian tanpa akauntabiliti dan akibat yang jelas terhadap kegagalan pematuhan berisiko menjadi sekadar simbol komitmen, dengan keberkesanannya terlalu bergantung pada kesediaan politik atau political will setiap negara anggota untuk bertindak.
Prinsip tidak campur tangan ASEAN turut melipatgandakan impak kelemahan ini.
Budaya konsensus dan keengganan mencetuskan ketegangan diplomatik telah mendorong ASEAN untuk lebih mengutamakan rundingan tertutup berbanding tekanan secara terbuka.
Dilema strategiknya ialah sama ada untuk terus memelihara keharmonian antara kerajaan ataupun mengenakan tekanan yang lebih berkesan demi melindungi kesihatan awam serantau.
ASEAN bukan sebuah badan supranasional yang mempunyai kuasa untuk bertindak terhadap negara anggotanya. Sebaliknya, pertubuhan ini masih terlalu tertumpu kepada pemeliharaan hubungan antara kerajaan sehingga aspek kebertanggungjawaban hilang taringnya.
Tekanan paling berkesan memerlukan gabungan langkah pencegahan secara langsung di lapangan, diplomasi dua hala yang lebih tegas, ketelusan data serta penggunaan instrumen perundangan domestik.
Keterbatasan
Perkara paling penting yang mesti dielakkan oleh ASEAN ialah terus menjadi saluran diplomatik yang selesa untuk meredakan kritikan masyarakat tanpa sebarang perubahan dasar atau penguatkuasaan yang benar-benar berkesan.
ASEAN perlu terlebih dahulu mengakui keterbatasan mekanisme sedia ada serta kelemahan struktur yang telah lama berakar umbi dalam pertubuhan tersebut.
Pertama, memperkukuh perkongsian data yang telus dan tepat, termasuk peta konsesi tanah, maklumat pemilikan serta data kawasan titik panas kebakaran.
Kedua, membangunkan protokol tindak balas kecemasan yang lebih pantas dengan sasaran tempoh respons yang jelas bagi pertukaran maklumat dan pertimbangan terhadap bantuan yang diperlukan.
Ketiga, mempertingkatkan akauntabiliti korporat dan penguatkuasaan undang-undang domestik melalui siasatan bersama.
Keempat, menjadikan pengurusan tanah gambut dan hutan sebagai keutamaan utama dalam strategi pencegahan dan cegah rintang jangka panjang.
Kelima, menyusun semula pendekatan terhadap kepentingan komersial dan amalan pembukaan tanah secara tebang dan bakar melalui gabungan pendidikan, pencegahan dan penguatkuasaan yang tegas.
Usaha ini perlu dilaksanakan secara menyeluruh, daripada peringkat akar umbi sehingga kepada tahap tertinggi pengurusan dan pemilikan korporat, dengan mekanisme akauntabiliti, penalti kewangan serta tindakan cegah rintang yang mempunyai kesan sebenar terhadap pihak yang bertanggungjawab.
ASEAN tidak boleh menjadi satu-satunya penyelesaian tunggal kepada krisis ini kerana struktur dan mandatnya tidak memungkinkan pertubuhan tersebut berfungsi sebagai sebuah badan penguatkuasaan serantau yang benar-benar berkesan dan berkeupayaan untuk jangka panjang.
Tanggungjawab mutlak akhirnya perlu kembali kepada kerajaan negara anggota serta kerangka perundangan domestik masing-masing.
ASEAN boleh memainkan peranan sebagai penyelaras dan penyedia sokongan teknikal, tetapi ia tidak boleh menggantikan tanggungjawab nasional yang menjadi asas sebenar kepada penyelesaian krisis ini. – UTUSAN
COLLINS Chong Yew Keat ialah
penganalisis hubungan antarabangsa, keselamatan dan strategi di Universiti Malaya.
The post Tiga dekad gagal tangani jerebu, diplomasi ASEAN perlu berubah appeared first on Utusan Malaysia.
